党中央、国务院历来高度重视“三农”工作，先后出台了一系列政策措施，使“三农”工作呈现出良好的发展局面，极大地促进了《中华人民共和国农业法》的贯彻实施，使粮食生产和农民收入持续增长，农村社会事业取得全面进展。但是，农业作为基础产业，又是国民经济发展的薄弱环节。目前，农业投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食持续增产、农民稳定增收的长效机制并没有建立，制约农业发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，解决“三农”问题的任务仍然相当艰巨。迫切需要通过立法来确保农业的投入，保障农业生产的持续、健康发展。

    一、立法的必要性

    第一，现有支农政策执行不到位。《农业法》第三十八条第一款规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”该规定比较原则，缺乏可操作性，不容易落实。如对“农业总投入”的范围没有明确界定，造成实际操作中的理解不一致，使一些不应计入财政农业投入的支出计算其中，夸大了财政的农业投入。虽然国家财政用于农业的支出总量在逐步增加，但占财政总支出的比重却增加不明显。尤其是经济相对不发达地区，由于农业的效益低下，农业投入更难增加，部分地区支农资金被占用。通过立法，可以督促政府切实增加对农业的投入，建立农业投入稳定增长的保障机制。

    第二，农业投入结构不够合理。目前的支农投入中能直接促进农业综合生产能力提高的比重不高，投资渠道分散、形不成整体合力。通过立法，可以形成支农资金稳定投入渠道，统筹安排支农资金使用，改进政府农业投资管理体制，提高支农资金使用效益，发挥政府投入导向作用，逐步建立起政府主导的多元化农业投入稳定增长机制。

    第三，农业生产缺乏风险防范机制。农业生产是“露天工厂”，基础设施薄弱，受自然条件制约大，风险高，抵御自然灾害能力不强。特别是近年来重大动物疫病和植物病虫害增多，且范围越来越广，损害程度也越来越高。农民难以抵御这些风险，发展现代农业困难重重。需要国家投入来建立预测、预报和预警应急体系建设，增强农业防灾、减灾能力，特别是建立完善农业保险体系。

    二、立法建议

    党的十七大报告指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作中的重中之重，必须增加农业投入、促进农业科技进步、增强农业综合生产能力、确保国家粮食安全。制订《农业投入法》，使农业投入政策法制化，依法建立稳定的农业投入增长机制，确保国家对“三农”的支持力度，有利于保证国家农业投入政策的连续性和稳定性，从根本上保障农业生产，增强农业发展后劲，促进农业现代化发展，意义重大。

    在制订《农业投入法》时，建议突出以下几个要点：

    一是建立稳定的资金投入机制。通过立法，将现有的重大支农政策和以后出台的扶农政策资金投入，纳入到国家财政预算科目，作为经常性预算支出固定下来，保持政策的稳定性、连续性和长期性。明确各级政府在农业投入上的职责，并建立约束机制。确保《农业法》规定的“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”得以落实。

    二是明确资金投入的使用重点。通过立法，围绕保证粮食和农产品供给，农民持续增加收入和实现农业和农村经济社会可持续发展的目标，增加投入，提供保障。重点投资农业基础研究和科技成果的推广与应用、农业生产资料、农产品质量安全检验、重大动植物病虫害防治、自然灾害预防、基础设施建设、农业生产条件改善等公益性支出；建立健全农业政策性保险机制；推进农业实用人才队伍建设，大力培训农业劳动力，提高农民科学种养技术水平；加强资源和生态环境保护以及贫困地区等方面的扶持。

    三是拓宽农业投入的资金渠道。建立政府主导的、社会力量广泛参与的多元化农业投入稳定增长机制。提高预算内农业投入占财政支出的比重，明确中央和地方投入分担比例，规范财政支农资金的管理。发挥农村集体经济组织和农民的筹资投劳作用，实行政策优惠，吸引外资投入，引导社会资本参与农业投入。盘活农村土地承包权、房屋等固定资产，建立政策性抵押贷款、资金互助等多形式、多层次、灵活机动的农业信贷体系。完善土地出让金制度，提高从集体土地的出让金中提取用于农业发展资金的比例。

    四是强化监督制约机制。明确对违法行为处罚的办法和标准。建立由农业、财政、审计、纪检监察多部门联合的支农资金监管机制，杜绝截留、挪用、抵扣等问题的发生。设立重大支农资金的投放使用管理专户，实行封闭运行，保证专款专用。制订和完善农业投入资金的使用绩效考核制度，提高资金使用效益。对科研项目的研究、科技成果的推广应用、技术服务引入市场机制，采用政府收购、补贴或招标等办法，使农业投入资金效益最大化。对违法行为，严肃处理；构成犯罪的，依法追究当事人的刑事责任。