一、案由

    目前，我国粮食安全受到诸多因素的挑战。我国居民粮食消费需求呈刚性增长，而水资源短缺，人均耕地面积小且逐年减少。我国现有粮食收购及补贴政策缺乏支持力度、无制度性保证，种粮比较效益偏低。加入世贸组织后，农业、能源等诸多弱势产业融入全球经济，农业及粮食安全更易受到冲击。

    二、必要性和可行性

    粮食安全不仅是危及我国国家安全的重大问题，也是世界各国广泛关注的焦点。在国内，虽然中央政府采取多项措施力保我国粮食安全，并取得了粮食连年丰收、供需基本平衡的成效，但粮食生产、加工、流通等环节仍未得到有效的刚性制约，耕地撂荒现象依然严重，粮食走私、劣质品种充斥市场等事件时有发生，总体上低于100%的粮食自给率，令粮食安全形势依然不容乐观。在农业大省四川，巴中全市耕地面积在1978年至2007年的29年间净减64.58万亩，年均递减幅度为0.87%，农民人均耕地降为0.73亩；南充市耕地撂荒率达10%以上，个别自然环境恶劣的山区村（社）撂荒比例竟高达72%；粮食产区农民个人存粮稳中有升，巴中全市就有60%以上农户存粮1000公斤以上，自给有余但分散在农民手中的存粮很容易被出口商以高价收购，使过多的粮食销往国外；部分种子企业虚假的宣传，既坑害了农民、又威胁到国家粮食安全。

    反观国外，众多发达国家已经形成有效的粮食安全法律体系，不发达国家也开始着眼于粮食安全法律体系建设。美国在数年修订一次的《粮食安全法》及配套法律法规和政策的保障下，粮食安全的着眼点已由食物数量基本保证提升到于食物质量保证，并形成了操控国际粮食市场的能力；吉尔吉斯斯坦议会也于2008年通过了《吉尔吉斯斯坦粮食安全法》，以期防止价格垄断、调节进出口关税、规范粮食紧急采购和分发行为，保障弱势群体获得必要的粮食供应；《俄罗斯联邦粮食安全法》草案也于同年提交国家杜马……

    在国内潜伏众多食粮安全隐患，国外立法保护本国利益、有可能影响我国粮食进口的现实情况下，尽快制定符合我国国情的国家粮食安全法，增强我国粮食危机抵御能力已迫在眉睫。我国粮食安全还面临消费需求刚性增长、耕地数量逐年减少、供需区域性矛盾突出、品种结构性矛盾加剧、种粮比较效益偏低等挑战及现行法律法规中存在缺陷的现状。对粮食安全进行专门规定的法律规范是农业法，这部法律共用了6条对粮食安全法律制度的基本框架进行了规定，但农业法作为农业基本法的性质决定了这些规定仅是一些原则性规定。除农业法之外，我国还有中央储备粮管理条例、粮食流通管理条例、粮食风险基金专户管理办法以及各地制定的粮食风险金实施办法等，但这些法律文件涉及行政法规、地方法规、部门规章，效力层级参差不齐，制度内容分布零散，缺乏体系性和逻辑性，且中央与地方的法规之间存在部分规定上的冲突。

    因此，有必要制定一部专门的法律对我国粮食安全保障所必需的各项具体法律制度进行全面而统一的设计，对于既存的各种法律规范按其在统一立法的内容归属进行整合、修改和完善，对于尚表现为政策但却为我国粮食安全保障所必需的制度内容，根据政策推行的效果进行相应构建。

    三、具体建议

    （一）明确粮食安全法调整的范围

    粮食安全法的调整范围应在《农业法》、《农村土地承包法》、《粮食流通管理条例》等法律法规的基础上进行全面扩展，包括粮食生产、粮食流通、粮食加工、粮食储备、粮食运输等环节；调整规范的对象是国家与粮食生产者，粮食生产者与粮食经营者，粮食经营者、消费者与加工企业，粮食加工企业与粮食消费者，国家与粮食储备企业等方面的关系；适用范围是在我国境内从事粮食生产、收购、销售、储存、运输、加工、转化、进出口等经营活动的所有经营组织和个人。

    （二）明确粮食行政执法主体

对粮食生产经营各个环节的行政执行部门应是各级粮食部门。因此，国家粮食安全法应在进一步规范地方政府行政首长负责制的基础上，确立粮食行政管理部门转换职能的方向，即各级粮食行政管理部门职能应实现由管理国有粮食企业向管理全社会粮食流通行业的转变，实施法制手段和经济手段为主、间接调控为辅的工作模式，实施对不同所有制性质的粮食经营者的经营活动进行有针对性的监督管理和行业指导；同时，粮食管理部门还应承担组织实施分级负责粮食的总量平衡、宏观调控和重要粮食品种的结构调整以及粮食流通的中长期规划，负责对粮食生产的市场引导，对粮食流通的行政管理和行业指导，监督有关粮食流通的法律、法规、政策及各项规章制度的执行等任务。

    （三）规范国家粮食宏观调控制度

粮食安全法应明确规定各级政府和粮食行政管理部门在粮食宏观调控方面的职能职责、地位作用以及实施宏观调控的手段、措施、程序等。将中央和地方粮食储备制度、农民自有储备制度、农产品信贷制度、中央和地方粮食风险基金制度、粮食风险基金的安排和使用制度、粮食总量平衡分级保障制度、工业用粮控制制度等纳入国家粮食宏观调控体系；将粮食应急预案的编制、审批和启动，实行非常时期粮食价格干预，以及建立粮食市场供求形势监测和预警系统，实行粮食供需调查和粮食形势信息发布制度等纳入粮食应急体系。

    （四）明确粮食安全的法律责任

按照《粮食流通管理条例》的规定，粮食市场的执法主体除县级以上粮食行政管理部门外，还包括工商、质监、物价、卫生等部门，但就实际情况看，除粮食行政管理部门一直较好地履行了市场监管职责外，其他各部门几乎没有认真履行粮食市场的监管职责。《条例》第四十一条规定，即无《粮食收购许可证》或无《工商经营执照》的，由工商部门没收粮食或罚款。由粮食行政管理部门查出的，移交工商部门处罚。这一规定导致了粮食行政管理部门监督检查权和处罚权的分离，既降低了办事效率，又不利于充分发挥粮食行政主管部门在粮食市场管理上的主导作用。在粮食安全法中，对一切义务规定和规范都要制定相应的法律责任，按照权责一致的原则，建立由各级粮食行政主管部门为主的粮食行政监督检查体系，明确粮食行政执法主体对违反粮食安全法行为的行政处罚权，包括处理非法收购粮食，收购不合格粮食、有毒有害和受污染粮食的行政处罚等权力；明确粮食行政执法主体的行政强制权、行政强制执行与行政强制措施，以及粮食行政执法机关、执法人员不作为、乱作为等应该承担的配套法律责任；同时，还要对应粮食安全法所有的规范条款，列出粮食经营者违法行为应承担的各种法律责任。

    （五）要进一步规范系统内监管体系

    目前《粮食流通管理条例》与《中央储备粮管理条例》同时存在，造成两个系统各行其是的现象，此状况不利于粮食市场的统一规范管理。建议将两个“条例”的内容合并后纳入《粮食法》予以规范，并明确粮食行政管理部门的法定监管职权。

    （六）要进一步加强粮食行政管理部门的机构组织建设

    实施依法管粮后，如何维护法律的严肃性，确保有关法律规定不折不扣地贯彻落实，将主要取决于各执法主体，特别是粮食行政管理部门是否严格履行法定职责。而要确保执法主体履行法定职责，关键应在粮食执法机构、人员、经费保障三方面作出明确的规定。具体落实中，一是应把粮食行政执法机构和人员编制正式纳入公务员管理体系，做到执法主体合法。二是要保证基本办案经费，要求各级政府每年必须将粮食执法监督、质量监管、统计调查等方面的经费开支纳入预算范围，落实执法办案的基本配置，以确保工作开展需要。三是粮食质量监测体系应完善。建议设立分级粮食质量监管体系，要求粮食经营企业必须具备初级粮油质量检测能力，县级以上粮食行政管理部门具备专业化的粮油质量检测能力，要以确保粮油质量安全为核心，以法律、法规和技术标准为依据，力争各方支持，加强粮油检测中心建设，完善粮食监测机构，加强设备更新和人员素质提升工程，全面提高检验检测的能力和水平，发挥质检中心在保障粮食安全中的保障作用。

    （七）粮食流通规则应与WTO有机接轨
    制定国家粮食安全法时，应按照我国对世贸组织的郑重承诺，严格规定粮食市场主体的确认和规范程序，严格规定粮食生产者、消费者、经营者的市场行为规则，进一步促进粮食市场主体多元化，使我国粮食流通市场实现与国际规则的全面、有机接轨，努力防止国际政治、经济、军事等因素对我国粮食安全的影响。